วันศุกร์ที่ 20 มีนาคม พ.ศ. 2552

รัฐประศาสนศาสตร์

ความหมายของรัฐประศาสนศาสตร์
Nicholas Henry เสนอไว้ว่า “รัฐประศาสนศาสตร์มีเอกลักษณ์ เป็นวิชาที่ให้ความสนในต่อการศึกษาโครงสร้างและพฤติกรรมของระบบราชการ รวมทั้งเป็นศาสตร์ที่มีระเบียบวิธีการศึกษาเป็นของตนเอง เป็นวิชาที่ศึกษาเรื่องขององค์การของรัฐ ซึ่งมิได้แสวงหากำไรดังเช่นองค์การเอกชน และเป็นวิชาที่สนับสนุนให้องค์การของรัฐมีโครงสร้างกลไกการตัดสินใจและพฤติกรรมของข้าราชการที่เกื้อกูลการให้บริการสาธารณะ”
James W. Fesler ได้ให้ความหมายคือ การกำหนดและปฎิบัติตามนโยบายของระบบราชการซึ่งตัวระบบนั้นมีขนาดใหญ่โต และมีลักษณะของความเป็นสาธารณะ”

วัฒนาการวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ดร.พิทยา บวรวัฒนา ได้เสนอวิวัฒนาการไว้เป็น 4 สมัยที่สำคัญ
1. สมัยทฤษฎีดั้งเดิม (ค.ศ.1887 – 1950) คือ การบริหารแยกจากการเมือง ระบบราชการ วิทยาศาสตร์การจัดการ และหลักการบริหาร
2. สมัยทฤษฎีท้าทาย หรือวิกฤติการณ์ด้านเอกลักษณ์ครั้งแรก (ค.ศ. 1950 – 1960) คือ การบริหารคือการเมือง ระบบราชการแบบไม่เป็นทางการ มนุษยสัมพันธ์ และศาสตร์การบริหาร
3. สมัยวิกฤติการณ์ด้านเอกลักษณ์ครั้งที่สอง (ค.ศ. 1960 – 1970) หมายถึง แนวความคิดทางพฤติกรรมศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่
4. สมัยทฤษฎีและแนวการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ ( ค.ศ. 1970 – ปัจจุบัน) ครอบคลุมถึงทฤษฎีนโยบายสาธารณะ ทางเลือกสาธารณะ เศรษฐศาสตร์การเมือง

1. สมัยทฤษฎีดั้งเดิม (คศ 1887 – ค.ศ.1950) แยกเป็น
1.1 การบริหารแยกออกจากการเมือง Woodrow Wilson ได้เขียนบทความชื่อ The Study of Administration” โดยให้ข้อเสนอแนะต่อวิชารัฐประศาสนศาตร์ 5 ประการ ดังนี้ 1. ประเทศที่เจริญก้าวหน้า คือ ประเทศที่มีการปกครองที่ดี มีรัฐบาล / ฝ่ายบริหารที่เข้มแข็ง มีระบบราชการที่มีประสิทธิภาพและมีเหตุผล
2. มีวัตถุประสงค์เพื่อผลิตเจ้าหน้าที่ของรัฐ ที่มีความสามารถและมีคุณภาพสูง มีทักษะในการาทำงานและปฏิบัติตามคำสั่งและนโยบายของผู้นำประเทศ เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องสนองตอบต่อมติมหาชน ข้าราชการไม่เป็นหุ่นยนต์ แต่ต้องค้นหาวิธีการทำงานเพื่อช่วยให้บรรลุเป้าหมายของรัฐให้ดีที่สุด และประชาชนเองต้องได้รับการศึกษาด้านรัฐประศาสนศาสตร์ เพื่อให้เข้าใจในกิจกรรมการบริหารของรัฐ และสามารถถ่วงดุลอำนาจรัฐได้
3. หลักการบริหารสามารถศึกษาและสร้างขึ้นมาได้ เป็นสิ่งที่จะช่วยให้การบริหารงานของรัฐมีคุณภาพสูงและใช้ได้กับทุกสังคม
4. การเมือง เป็นเรื่องการออกกฎหมาย และกำหนดนโยบาย ซึ่งต้องเป็นความรับผิดชอบหลักของนักการเมืองที่มีต่อประชาชน ส่วนการบริหาร เป็นเรื่องของการนำเอากฎหมายและนโยบายต่าง ๆ ไปปฏิบัติให้เกิดผล ซึ่งต้องเป็นไปอย่างเที่ยงธรรมและมีประสิทธิภาพ
5. หลักการบริหารแบบวิทยาศาสตร์ ประกอบไปด้วย 8 ประการ
5.1 ระบบการปกครองต้องมีศูนย์กลางซึ่งรวมอำนาจสูงสุด
5.2 ศูนย์กลางซึ่งรวมอำนาจสูงสุดไว้อย่างเข้มแข็ง จะทำให้มีความรับผิดชอบในการใช้อำนาจ ต่างจากการกระจายอำนาจ จะทำให้สังคมขาดความรับผิดชอบ
5.3 รัฐธรรมนูญกำหนดศูนย์กลางแห่งอำนาจ ผู้นำในระบอบประชาธิปไตยเป็นตัวแทนของประชาชนมีอำนาจสูงสุด
5.4 การเมืองจะกำหนดหน้าที่ของการบริหาร แต่การศึกษาเรื่องการบริหารอยู่นอกขอบข่ายการเมือง
5.5 รัฐบาลที่ทันสมัยทุกรัฐบาลมีโครงการสร้างและหน้าที่คล้ายคลึงกัน
5.6 ต้องมีการจัดลำดับขั้นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามความชำนาญพิเศษ
5.7 การจัดลำดับขั้นในองค์การจะนำไปสู่ความมีประสิทธิภาพ (แนวดิ่งของทางราชการ)
5.8 การบริหารงานที่ดีนำไปสู่ความก้าวหน้าของอารยธรรม

Frank J. Goodnow ได้ให้ข้อเสนอแนะสองประการที่สำคัญต่อรัฐประศาสนศาตร์ คือ
1. การปกครอง ประกอบด้วยหน้าที่สองประการ คือ การเมือง หมายถึงนโยบายและการแสดงออกทางเจตนารมณ์ของรัฐ ส่วนหน้าที่การบริหารหมายถึง การบริหารและการปฏิบัติตามนโยบายของรัฐ และหน้าที่ทั้งสองต้องแยกออกจากกันโดยเด็ดขาด
2. การบริหารไม่ควรอยู่ภายใต้การเมืองและเรื่องของผลประโยชน์

Leonard D. White ได้อธิบายว่าการบริหารงานรัฐกิจเป็นเรื่องของการจัดการคนและวัตถุให้บรรลุตามเป้าหมายของรัฐ และได้เสนอแนวคิดทฤษฎีการบริหารแยกออกจากการเมือง ว่า
1. การเมืองไม่ควรแทรกแซงการบริหาร
2. การบริหารและการจัดการสามารถศึกษาได้โดยวิธีการแบบวิทยาศาสตร์ (เริ่มมีแนวคิดการบริหารจัดการ)
3. การบริหารเป็นเรื่องของข้อเท็จจริง ส่วนการเมืองเป็นเรื่องค่านิยม
4. เป้าหมายการบริหารงาน คือ การประหยัด และการมีประสิทธิภาพ รัฐต้องรู้จักใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่า

2. ระบบราชการ
การจัดองค์การแบบระบบราชการ (bureaucracy) เป็นข้อเสนอของ Max weber ที่ได้เสนอแนวคิดว่า สังคมที่ดีต้องมีการจัดการบริหารงานในหน่วยงานของรัฐให้เป็นไปตามหลักองค์การแบบระบบราชการ เป็นองค์การที่ใช้หลักเหตุผล มีขนาดใหญ่ และมีระเบียบแบบแผน ผู้นำที่จะปกครองคนได้ต้องมีอำนาจโดยชอบธรรม
สำหรับขั้นตอนการจัดองค์การแบบระบบราชการ ของ Max weber ได้เสนอขั้นตอนดังนี้
1. อำนาจ และกลไกการบริหารงาน อำนาจหมายถึง ความสามารถของบุคคลหนึ่งที่เปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของบุคคลอื่น ๆ ให้เป็นไปตามที่ตนต้องการ และรูปแบบการใช้อำนาจในอุดมคติมีดังนี้
1.1 รูปแบบการใช้อำนาจเฉพาะตัว ผู้นำที่อาศัยบุคลิกลักษณะเฉพาะตัวโน้มน้าวให้ผู้ตามปฏิบัติตามคำสั่ง กลไกการบริหารเรียกว่า Communal มีลักษณะไม่เคร่งครัด และไม่ค่อยมีเสถียรภาพ อำนาจลักษณะนี้ไม่ตั้งอยู่บนพื้นฐานความมีเหตุผล
1.2 รูปแบบการใช้อำนาจแบบประเพณีนิยม อำนาจของผู้นำขึ้นอยู่กับประเพณีดั้งเดิมของสังคม อำนาจลักษณะนี้ไม่มีประสิทธิภาพมากนัก เนื่องจากผู้นำไม่ได้ถูกคัดเลือกมาจากความสามารถ
1.3 รูปแบบการใช้อำนาจตามกฎหมาย การใช้อำนาจของผู้นำตั้งอยู่บนรากฐานของตัวกฎหมาย ผู้ตามเชื่อฟังผู้นำเพราะผู้นำดำรงตำแหน่งอย่างชอบธรรม มีกฎเกณฑ์ระเบียบแบบแผนกำหนดไว้ให้ทำ กลไกการบริหารนี้มีได้แก่ ระบบราชการ (Bureaucracy)
2. องค์ประกอบของระบบราชการ ประกอบไปด้วยหลักการบริหารที่สำคัญ 7 ประการ คือ
2.1 หลักลำดับชั้น (hierarchy) - สายการบังคับบัญชา ข้าราชการผู้อยู่ในลำดับชั้นที่สูงทำหน้าที่เป็นผู้บังคับบัญชา ความสัมพันธ์ระหว่างสมาชิกถูกกำหนดโดยกฎแห่งลำดับชั้นอย่างเคร่งครัด
2.2 อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ จะถูกกำหนดไว้กับตำแหน่งเป็นลายลักษณ์ ตำแหน่งเป็นสิ่งตายตัว
2.3 การทำงานในระบบราชการถูกกำหนดโดยกฎ ระเบียบเป็นทางการ เป็นลายลักษณ์อักษร
2.4 ข้าราชการต้องวางตัวเป็นกลาง ปฏิบัติตามระเบียบอย่างเคร่งครัด โดยไม่เห็นแก่ผลประโยชน์ส่วนตน
2.5 ระบบราชการถือว่าเป็นอาชีพที่มั่นคง บุคคลที่จะเป็นข้าราชการต้องมีความเชี่ยวชาญเป็นพิเศษ ต้องทุ่มเทการทำงานเต็มที่ ซึ่งระบบจะตอบแทนในรูปเงินเดือนประจำ สวัสดิการบำนาญ การเลื่อนขั้น ใช้หลักอาวุโส คุณงานความดี (ระบบคุณธรรม)
2.6 ระบบราชการมีลักษณะที่คงทนถาวร ประชาชนต้องพึ่งพาบริการสาธารณะ โครงสร้างองค์การที่มีลักษณะเป็นทางการ มีกฎระเบียบกำหนด จึงไม่มีสิ่งใดจะเปลี่ยนแปลงเป้าหมายที่ระบบกำหนดไว้แล้วได้
2.7 ระบบราชการมีลักษณะปกปิดความรู้ และข้อมูลข่าวสารไม่ให้คนภายนอกทราบได้ จึงเป็นการเสริมอำนาจให้กับระบบเอง
3. ความวิเศษของระบบราชการ เป็นวิธีการจัดการเรื่องอำนาจสัมพันธ์ระหว่างบุคคลในสังคมที่ดีที่สุด จึงเป็นการบริหารที่มีเหตุผล ระบบราชการเหนือกว่าระบบการบริหารอื่น ๆ ตรงที่มีความแม่นยำถูกต้องต่อเนื่องรวดเร็วแน่ชัด มีลักษณะอยู่ยงคงกระพันมั่นคงถาวร

3. วิทยาศาสตร์การจัดการ
บิดาแห่งวิทยาศาสตร์การจัดการ คือ Fredrick W. Taylor ได้พยายามอธิบายให้เห็นว่าการจัดการแบบเดิมที่ใช้กันขณะนั้นมีลักษณะเป็นดังนี้
3.1 การจัดการแบบเดิมใช้หลักทำงานตาม ความเคยชิน แต่ก่อนทำงานกันมาอย่างไรก็ทำไปตามอย่างนั้น
3.2 ปัญหาคนงานอู้งานเป็นทีม ทำงานน้อย ไม่เต็มความสามารถเพื่อไม่ให้มีผลผลิตมาก
3.3 ภายใต้ระบบการบริหารแบบเดิม ฝ่ายจัดการจะเข้าไปช่วยเหลือคนงานน้อยมาก คนงานจึงมีอิสระเลือกวิธีการทำงานเองตามใจชอบ
3.4 หัวใจของการจัดการแบบเดิม คือ วิธีหยอดน้ำมัน เพื่อให้คนงานมีความกระตือรือร้นในการทำงาน เช่น ให้ค่าตอบแทนเพิ่ม เสนอการเลื่อนตำแหน่ง
ภายใต้ระบบการบริหารแบบเดิมนั้น ฝ่ายจัดการมีหน้าที่น้อยมาก ดังนั้นหลักวิทยาศาสตร์การจัดการได้เปลี่ยนฝ่ายจัดการทำงานมากขึ้น ซึ่งวัตถุประสงค์หลักคือ การเพิ่มประสิทธิภาพขององค์การ โดย Taylor มุ่งความสนใจไปที่การวิเคราะห์กระบวนการทำงานของคนงานในลักษณะปัจเจกบุคคล เน้นเรื่องการทำงานที่ดีที่สุดวิเพียงวิธีเดียว
หลักการของวิทยาศาสตร์การจัดการ คือ
1. ศึกษาพัฒนาวิธีการทำงานที่ดีที่สุดโดยวิธีการทางวิทยาศาสตร์แทนที่วิธีการทำงานตามความเคยชิน
2. คัดเลือกและฝึกอบรมคนงานโดยวิธีการทางวิทยาศาสตร์ เพื่อให้ได้คนที่มีความเหมาะสมกับงาน เพราะคนแต่ละคนย่อมมีความถนัดไม่เหมือนกัน
3. ฝ่ายจัดการต้องคอยดูแล ฝึกฝนพัฒนาให้แน่ใจว่าคนงานทำงานได้ถูกต้องตามหลักวิทยาศาสตร์การจัดการ (ตามแบบที่กำหนด)
4. ฝ่ายจัดการและคนงานต้องร่วมกันทำงาน โดยฝ่ายจัดการมอบงานในปริมาณที่เหมาะสม

4. หลักการบริหาร
บิดาของหลักการบริหาร Henri Fayol ในความคิดเห็นของ Fayol การบริหารหมายถึง การคาดคะเน การวางแผน การจัดองค์การ การสั่งการ การประสานงาน และการควบคุม
- สำหรับการบริหาร นั้น เป็นสิ่งที่ผู้บริหารเรียนรู้ได้ ไม่ใช่สิ่งที่ติดตัวมาแต่กำเนิด
- ความสามารถทางเทคนิคมีความสำคัญต่อบุคคลระดับล่างขององค์การ ความสามารถทางการบริหารมีความสำคัญต่อบุคคลระดับสูงขององค์การ
- เน้นให้ผู้บริหาร บริหารงานหน้าที่ที่กำหนด

หน้าที่ทางการบริหาร ของ Henri Fayol ก็คือ POCCC
1. การวางแผน (Planning)
2. การจัดองค์การ (Organizing)
3. การบังคับบัญชา (Commanding)
4. การประสานงาน (Coordinating)
5. การควบคุม (Controlling)
ดังนั้น Fayol ได้พยายามเสนอหลักการบริหารต่าง ๆ 14 หลัก คือ
1. มีผู้บังคับบัญชาคนเดียว ตามเอกภาพของสายการบังคับบัญชา
2. มีทิศทางเดียวกัน มีแผนเดียวเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์อย่างใดอย่างหนึ่ง
3. แบ่งงานกันทำ เป็นการแบ่งเบาภาระและงานในองค์การ
4. การรวมอำนาจ
5. อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ
6. ความเสมอภาค
7. สายการบังคับบัญชา
8. การให้ผลตอบแทน
9. ความเป็นระเบียบเรียบร้อย
10. ความมีระเบียบวินัย
11. ความคิดริเริ่ม
12. ประโยชน์ส่วนร่วมมาก่อนประโยชน์ส่วนตัว
13. ความมั่นคงของงาน
14. ความสามัคคี



Luther Gulick & Lyndall Urwick ได้ให้ความคิดและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการหลักการบริหาร ดังนี้
1. องค์การเกิดขึ้นมา เพราะมนุษย์ที่มาอยู่รวมกันได้ช่วยกันแบ่งงานตามความชำนาญพิเศษของแต่ละคน ซึ่งต้องอาศัยการประสานงานระหว่างหน่วยทำงานย่อยมากมาย
2. หลักในการประสานงานหน่วยทำงานย่อยมีอยู่ 2 วิธี ที่ต้องใช้ควบคู่กันไปคือ การประสานงานโดยการสร้างกลไกการควบคุมภายในองค์การ และการประสานงานโดยการผูกมัดทางใจ
1. หลักการประสานงานโดยสร้างกลไกการควบคุมภายในองค์การ
1.1 หลักการจัดโครงสร้างอำนาจภายในองค์การ
1.1.1 หลักขอบข่ายการควบคุม จำนวนลูกน้องที่หัวหน้าสามารถควบคุมดูแลได้ทั่วถึง
1.1.2 หลักเอกภาพการควบคุม องค์การจะมีประสิทธิภาพสูงสุดต่อเมื่อลูกน้องในองค์การขึ้นตรงต่อหัวหน้าเพียงคนเดียว
1.1.3 หลักการจัดหมวดหมู่กรมกองภายในองค์การต้องคำนึงถึงหลักความกลมกลืน คือจัดคนและงานที่คล้ายคลึงกันเข้าด้วยกันเพื่อทำให้งานมีประสิทธิภาพสูงสุด
1.2 หลักเกี่ยวกับหน้าที่ของหัวหน้าฝ่ายบริหาร มีอยู่ 7 ประการคือ POSDCORB
1.2.1 การวางแผน (Planning) หมายถึง การกำหนดเป้าหมายขององค์การ ว่าควรทำงานเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์อะไร
1.2.2 การจัดองค์การ (organizing) หมายถึง การจัดตั้งโครงสร้างอำนาจอย่างเป็นทางการภายในองค์การเพื่อประสานงานหน่วยทำงานย่อยต่าง ๆ ให้สามารถบรรลุเป้าหมายขององค์การได้
1.2.3 การบรรจุ (Staffing) หมายถึง หน้าที่ด้านบริหารงานบุคคลเพื่อฝึกอบรมเจ้าหน้าที่และจัดเตรียมบรรยากาศในการทำงานที่ดีไว้
1.2.4 การสั่งการ (Directing) หมายถึง การที่หัวหน้าฝ่ายบริหารมีหน้าที่ต้องตัดสินใจอยู่ตลอดเวลา และต้องทำหน้าที่เป็นผู้นำขององค์การ
1.2.5 การประสานงาน (Co – ordinating) หมายถึง การประสานงานส่วนต่าง ๆ ของงานให้เข้าด้วยกันอย่างดี
1.2.6 การรายงาน (Reporting) หมายถึง การรายงานความเคลื่อนไหวต่าง ๆ ในองค์การให้ทุกฝ่ายทราบ
1.2.7 การงประมาณ (budgeting) หมายถึง หน้าที่ในส่วนเกี่ยวกับงบประมาณในรูปของการวางแผนและการควบคุมด้านการเงินและบัญชี




เปรียบเทียบทฤษฎีดั้งเดิม
ทฤษฎีดั้งเดิมทั้งสี่ คือ การบริหารแยกออกจากการเมือง ระบบราชการ วิทยาศาสตร์การจัดการ หลักการบริหาร มีความคล้ายคลึงกันมาก นักวิชาการมักเรียกรวมกันว่า ระบบปิด ระบบทางการ ระบบมีเหตุผล เป็นต้น และกล่าวได้ว่าทฤษฎีดั้งเดิม มององค์การในฐานะที่เป็นระบบปิด ให้ความสำคัญการจัดองค์การแบบทางการ และพยายามจัดระบบองค์การเพื่อมุ่งประสิทธิภาพสูงสุด และดูเหมือนว่า ไม่ว่าสภาพแวดล้อมจะเปลี่ยนไปอย่างไร องค์การไม่จำเป็นต้องปรับตัวตามไปด้วย เพราะองค์การได้ยืดถือปฏิบัติตามหลักการบริหารทั้งหลายอยู่แล้ว ย่อมจะเอื้ออำนวยให้องค์การสามารถเป้าหมายเกิดประสิทธิภาพสูงสุดไม่ว่าองค์การจะตกอยู่ในสภาวะการณ์แบบใดก็ตาม

2. ทฤษฎีท้าทาย หรือ วิกฤติการณ์ด้านเอกลักษณะครั้งแรก (ค.ศ. 1950 – 1960) แยกเป็น
1. การบริหารคือการเมือง Appleby ชี้ให้เห็นว่า
- กระบวนการบริหารหรือการบริหารงานรัฐแท้จริงเป็นเรื่องของการเมือง ซึ่งเรื่อง
การบริหารนโยบาย และการเมืองเกี่ยวข้องผูกพันอย่างใกล้ชิด
- รัฐประศาสนศาสตร์ควรมุ่งศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายโดยกลุ่มพลังทาง
การเมืองต่าง ๆ ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย
- อำนาจทั้งสามฝ่าย คือ นิติบัญญัติการเมือง ตุลาการ และการบริหาร แยกออกจากกันไม่ได้
- การบริหารงานของรัฐต่างจากงานของเอกชนในแง่ที่มีการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องอย่างใกล้ชิด การตัดสินใจของฝ่ายบริหารเป็นไปตามสภาพแวดล้อมทางการเมือง
- รัฐบาลทำหน้าที่ตัดสินใจเรื่องการบริหารภายใต้การควบคุมของประชาชน
- นักบริหารงานของรัฐมีหน้าที่เป็นนักการเมืองพร้อมกับเป็นผู้ให้บริการประชาชนไปพร้อม ๆ กัน
- ยิ่งนักบริหารมีตำแหน่งสูงเท่าใด ก็ยิ่งต้องมีลักษณะเป็นนักการเมืองมากขึ้น
- การบริหารงานแต่ละรูปแบบจะมีการเมืองแบบเล่นพรรคเล่นพวกต่างกัน - หน่วยงานระดับท้องถิ่นขนาดเล็กจะมีแนวโน้มที่มีการเล่นพรรคเล่นพวกมากกว่าในระดับอื่น ๆ

2. ระบบราชการแบบไม่เป็นทางการ
Robert K. Merton ได้กล่าวว่า ระบบราชการของ Max Weber เป็นปัจจัยสำคัญในการปั้นบุคลิกของสมาชิก ส่งเสริมให้สมาชิกองค์การหันไปยึดถือกฎระเบียบต่าง ๆ ของระบบราชการมากเกินไป คือถือว่ากฎระเบียบต่าง ๆ เหล่านั้นเป็น เป้าหมาย ขององค์การแทนที่จะยึดถือกฎระเบียบเหล่านั้นเป็น มรรควิธี ในการบรรลุเป้าหมายขององค์การ เกิดภาวะ “ทำงานผิดเป้าหมายเดิม” หรือ “องค์การปฏิบัติงานผิดหน้าที่” การยืดถือกฏระเบียบทำให้พฤติกรรมของข้าราชการขาดความยึดหยุ่น การทำงานราชการกลับให้ความสำคัญต่อกฎระเบียบที่เป็นทางการ แทนที่จะให้ความสำคัญต่อการให้บริการที่ดีต่อลูกค้าที่มารับบริการ ผลก็คือระบบราชการทั้งหมดเสื่อมลงไร้ประสิทธิภาพ ในทางปฏิบัติองค์การที่จัดการองค์การตามแบบระบบราชการไม่จำเป็นจะต้องมีประสิทธิภาพสูงสุด ปัจจัยที่กำหนดความสำเร็จขององค์การไม่ได้อยู่ที่การจัดโครงสร้างขององค์การ แต่ขึ้นอยู่กับความสามารถขององค์การที่จะควบคุมพฤติกรรมสมาชิกในองค์การ อีกทั้งลักษณะความสัมพันธ์แบบไม่เป็นทางการภายในองค์การ

3. มนุษย์สัมพันธ์
แนวคิดนี้โจมตี Frederick W. Taylor ว่าไม่พิจารณาปัจจัยมนุษย์ในองค์การ นักวิชาการกลุ่มนี้ ได้แก่ นักทฤษฎีมนุษย์สัมพันธ์ มีความเชื่อว่า มนุษย์เป็นสัตว์สังคม คนงานเป็นมนุษย์ที่มีอารมณ์ความรู้สึกความคิดเห็นค่านิยมความเชื่อและบุคลิกลักษณะต่าง ๆ เหล่านี้เป็นปัจจัยที่มีผลต่อประสิทธิภาพและประสิทธิผลองค์การ
เอลตัน เมโย (Elton Mayo) ได้ทำการศึกษาทดลองที่โรงงานฮอร์ธอร์น (Hawthorne) โดยทำการศึกษาผลกระทบของสภาพแวดล้อมในการทำงานทางกายภาพ ที่มีต่อคนงาน และการเพิ่มผลผลิต ผลการศึกษาจากการสังเกตการณ์ทำงาน ทำให้รู้ว่า
1. คนต้องการขวัญกำลังใจ เงินจึงไม่ใช้สิ่งสำคัญอย่างเดียว
2. ผลผลิตไม่ได้ขึ้นอยู่กับสภาพทางกายภาพเท่านั้น แต่ขึ้นกับสภาพทางสังคมด้วย
3. การแบ่งงานกันทำตามความถนัดไม่ก่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดเสมอไป
4. คนงานเป็นผู้กำหนดเงื่อนไข / มาตรฐานในการทำงาน
5. การบริหารงานจะมีประสิทธิภาพ หากคนงานสบายใจ ได้ทำงานเป็นทีม และได้รับการเอาใจใส่จากหัวหน้าอย่างเพียงพอ

Maslow ได้เสนอ ทฤษฎีลำดับชั้นความต้องการ มีความสำคัญดังนี้
1. มนุษย์ทุกคนมีความต้องการหลายอย่าง ซึ่งจัดเป็นลำดับความสำคัญมาก่อนหลังได้ดังนี้
1.1 ความต้องการทางกายภาพ เช่น ความต้องการอาหาร การนอน การหายใจ ซึ่งเป็นสิ่งที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิต และเป็นความต้องการขั้นต่ำสุดและขั้นแรกของมนุษย์
1.2 ความต้องการทางด้านความปลอดภัย และความมั่นคงในชีวิต
1.3 ความต้องการที่จะผูกพันในสังคม โดยการเข้าไปมีส่วนร่วมในกลุ่มสังคมต่าง ๆ เช่น ครอบครัว เพื่อนฝูงและเกิดความรู้สึกว่าตนเป็นส่วนหนึ่งของกลุ่ม
1.4 ความต้องการที่จะมีฐานะเด่นและได้รับการยกย่องในสังคม
1.5 ความต้องการที่จะประจักษ์ตน หรือตระหนักถึงความจริงในตนเอง เป็นลำดับขั้นของความต้องการมากที่สุด
2. ถ้าความต้องการของมนุษย์ในลำดับหนึ่งได้รับการตอบสนองแล้ว มนุษย์จะเกิดความต้องการในลำดับขั้นถัดไป

ดักลาส แมกเกรเกอร์ ได้ประยุกต์ความคิดลำดับชั้นของความต้องการของ Maslow มาใช้อธิบายรูปแบบการจูงใจคนงาน นั่นก็คือ ทฤษฎี X และทฤษฎี Y
ทฤษฎี X ระบุว่าลักษณะธรรมชาติของมนุษย์
1. คนไม่ชอบทำงานและพยายามหลีกเลี่ยงการทำงาน
2. คนต้องการทำงานให้น้อยที่สุด ผู้บริหารจึงต้องควบคุม บังคับเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย
3. คนชอบให้ถูกกำกับ เลี่ยงความรับผิดชอบ ทะเยอทะยานเล็กน้อย แต่ต้องการความมั่นคง

ทฤษฎี Y ระบุว่าลักษณะธรรมชาติของมนุษย์
1. คนชอบทำงาน
2. คนรู้จักควบคุมพฤติกรรมตนเอง ไม่ชอบถูกบังคับ ต้องการให้บรรลุเป้าหมาย
3. แสวงหาความรับผิดชอบ ทำงานหนักเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย มีความสามารถเชิงสร้างสรรค์ในการแก้ปัญหา

รูปแบบผู้นำตามแบบ ทฤษฎี X
1. บริหารแบบเผด็จการ
2. ไม่ไว้ใจ ไม่เปิดโอกาสให้พนักงานแสดงความคิดเห็น
3. ให้ผลตอบแทนเป็นเศรษฐทรัพย์ (รางวัลภายนอก)

รูปแบบผู้นำตามแบบ ทฤษฎี Y
1. บริหารแบบประชาธิปไตย
2. ไว้วางใจ ให้พนักงานมีส่วนรวมในการทำงาน
3. มอบหมายอำนาจหน้าที่ ความรับผิดชอบ
4. ให้ผลตอบแทนเป็นรางวัลทางใจ
5. เป็นลักษณะผู้นำสมัยใหม่

4. ศาสตร์การบริหาร
Barnard ได้ให้ข้อเสนอว่าให้มององค์การในลักษณะที่เป็นระบบแบบเปิด คือเป็นระบบสังคมที่ต้องติดต่อกับสภาพแวดล้อมภายนอกองค์การ ความคิดของ Barnard สรุปได้ดังนี้
1. องค์การเกิดขึ้นมาจากความจำเป็นของคนที่จะร่วมมือกันทำงานบางอย่างให้บรรลุเป้าหมาย
2. การนำเอาคนตั้งแต่สองคนขึ้นไปมาร่วมมือกันทำงาน จำเป็นต้องมีการจัดระบบความร่วมมือกัน
3. องค์การจะดำรงอยู่ได้ต่อเมื่อคนที่มารวมกันทำงานได้สำเร็จ
4. ความอยู่รอดขององค์การขึ้นอยู่กับความสามารถของฝ่ายบริหาร
5. ฝ่ายบริหารมีหน้าที่ตัดสินใจด้วยความรับผิดชอบในกรอบของศีลธรรมอันดี
โดยทั่วไประบบประสานการติดต่อที่ดีต้องมีลักษณะคือ
1. สมาชิกต้องเข้าใจขั้นตอนติดต่อ
2. สมาชิกแต่ละคนต้องมีการสายการติดต่อที่แน่นอน
3. สายการติดต่อต้องสั้นและตรงที่สุด
4. สายการติดต่อต้องถูกใช้ทุก ๆ สาย
5. คนที่เป็นกลางการติดต่อต้องมีความสามารถ
6. สายการติดต่อต้องไม่ถูกรบกวน
7. คนที่ออกคำสั่งต้องดำรงตำแหน่งให้อำนาจอันชอบธรรมในการออกคำสั่ง

Herbert A. Simon โจมตีถึง ข้อบกพร่องของ ทฤษฎีหลักการบริหาร อันได้แก่
1. ความขัดแย้งระหว่างหลักการขอบเขตการควบคุม และหลักลำดับชั้น กล่าวคือ หลักขอบเขตควบคุมที่แคบมีผลให้องค์การมีลักษณะรูปปิรามิดสูง ฐานแคบ ขณะที่หลักลำดับชั้นน้อย สนับสนุนให้องค์การมีรูปปิรามิดที่กว้างแทน
2. ความขัดแย้งกันระหว่างหลักผู้เชี่ยวชาญเฉพาะเรื่อง และหลักเอกภาพการควบคุม กล่าวคือ หลักเอกภาพการควบคุม เสนอว่าประสิทธิภาพจะเกิดขึ้นต่อเมื่อสมาชิกคนหนึ่งขึ้นตรงต่อสมาชิกเพียงคนเดียว
Simon สรุปการวิจารณ์ปัญหาของทฤษฎีหลักการบริหารว่าเป็นเพราะเราไปยึดถือว่าเป็นหลักการ แทนที่จะมองว่าเป็นแนวทางสำหรับอธิบายและแก้ไขสถานการณ์บริหาร การออกแบบองค์การจำต้องพิจารณาวิเคราะห์สถานการณ์บริหารทุกแง่มุม ไม่ใช่ดูแต่แง่มุมเดียว
หลังจากที่ Simon ได้วิจารณ์หลักการบริหารแล้ว ได้เสนอแนวทางพัฒนาทฤษฎีการบริหารดังนี้
1. สร้างแนวคิดต่าง ๆ ที่อธิบายปรากฏการณ์ทางการบริหารต่าง ๆ ซึ่งเกี่ยวกับเรื่องการตัดสินใจของคนในองค์การและรวมถึงปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจ
2. ศึกษาข้อจำกัดขององค์การที่มีเหตุผล ตัดสินใจเลือกทางจากทางเลือกต่าง ๆ ที่จะให้ผลประโยชน์ที่สุด และใช้ทุนน้อยที่สุด
3. จัดให้ทฤษฎีบริหารสามารถวัดได้ว่าองค์การมีลักษณะแต่ละแง่มุมอย่างไร

การตัดสินใจเป็นหัวใจของรัฐประศาสนศาสตร์
องค์ประกอบของการตัดสินใจที่มีเหตุผลมากที่สุด ได้แก่
1. ผู้ตัดสินใจต้องพยายามจัดลำดับความสำคัญของเป้าหมายต่าง ๆ อย่างแน่ชัด
2. ผู้ตัดสินใจต้องรู้แนวทางปฏิบัติ ทุกแนวอย่างถ่องแท้
3. ผู้ตัดสินใจต้องมีความรู้ และมีความสามารถทางจิตวิทยา
ในทางปฏิบัติ การตัดสินใจมิได้ดำเนินการไปอย่างมีเหตุมีผลสมบูรณ์แบบ เพราะ
1. ผู้ตัดสินใจขาดความรู้ที่สมบูรณ์
2. มนุษย์ทั่วไปไม่มีความสามารถที่จะคาดเดาได้ว่าการตัดสินใจแต่ละครั้งจะนำมาซึ่งความพอใจได้แค่ไหนในอนาคต
3. ผู้ตัดสินใจไม่สามารถหยั่งรู้ถึงแนวทางปฏิบัติไปได้ทุกแนวทาง
กลไกช่วยในการตัดสินใจ
องค์การสามารถมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจของสมาชิกโดย
1. กำหนดขอบเขตหน้าที่ของแต่ละคน ทำให้สมาชิกองค์การตัดสินใจภายในกรอบหน้าที่ของตน
2. สร้างกฏเกณฑ์การทำงานที่ทำให้สมาชิกไม่ต้องคิดค้นวิธีทำงาน
3. สั่งการตามสายการบังคับบัญชาจากบนสู่ล่าง
4. ส่งข่าวสารข้อมูลไปกับสมาชิกองค์การเพื่อประโยชน์ในการตัดสินใจ
5. ฝึกอบรมและทำให้สมาชิกจงรักภักดี ตัดสินใจตามวัตถุประสงค์ขององค์การ

สถานภาพของรัฐประศาสนศาตร์
1. มีฐานะเป็นทั้งศาสตร์และศิลป์ ความเป็นศาสตร์ คือให้ความสำคัญต่อการสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับการบริหารงานภาครัฐ และสอดคล้องกับสภาพสังคมแต่ละสังคมมากขึ้น ความเป็นศิลปะ คือ การนำแนวคิด หลักการ และทฏษฎีไปประยุกต์ให้เหมาะสมกับสภาพแวดล้อมของแต่ละหน่วยงาน
2. ยังคงมีจุดมุ่งเน้นที่การบริหารงานภาครัฐ เพื่อก่อให้เกิดประโยชน์ต่อสาธารณะหรือประชาชน
3. ให้ความสำคัญต่อการเป็นสหวิทยาการมากขึ้น เพราะความสำเร็จของการบริหารงานภาครัฐ จำเป็นต้องนำศาสตร์ต่าง ๆ มาสังเคราะห์และบูรณาการในการใช้ร่วมกันมากขึ้น
4. เน้นไปสู่การนำไปปฏิบัติมากขึ้น เพื่อตอบสนองต่อประโยชน์ของสาธารณะหรือประชาชน อันเป็นผลมาจากการเกิดขึ้นของรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ (New Public Administration)
5. มีลักษณะเป็นเสมือนกึ่งวิชาชีพ ต้องอาศัยทักษะและความชำนาญในการบริหารมากขึ้น

3. สมัยวิกฤติการณ์ด้านเอกลักษณ์ครั้งที่สอง (ค.ศ. 1960 – 1970) เป็นแนวความคิดทางพฤติกรรมศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่
ในความเห็น ดร.พิทยา บวรวัฒนา ได้สรุปความคิดของรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ (New P.A) คือ
1. วิชารัฐประศาสนศาสตร์ถือหลักปรัชญาปรากฏการณ์วิทยา สนับสนุนให้วิชารัฐประศาสนศาสตร์มีลักษณะแบบวิทยาศาสตร์ ถือหลักว่าค่านิยมและข้อเท็จจริงแยกออกจากกัน ดังนั้น นักรัฐประศาสนศาสตร์จึงมีหน้าที่ประสานวิธีการมองโลกต่าง ๆ
2. ต้องการให้วิชาเกี่ยวข้องโดยตรงกับโลกความเป็นจริง ซึ่ง Frank Marini ได้แยกได้สามประการ คือ
2.1 ต้องทันต่อสภาพการณ์ที่ผันแปรตลอดเวลาในปัจจุบัน
2.2 ต้องตามทันต่อปัญหาต่าง ๆ
2.3 ต้องเป็นประโยชน์ต่อนักปฏิบัติและช่วยทำให้เข้าใจโลกความเป็นจริงดีขึ้น
ซึ่งความต้องการทำให้วิชารัฐประศาสนศาสตร์ทันต่อเหตุการณ์ในความหมายใหม่ก็หมายถึง ความต้องการส่งเสริมความยุติธรรมทางสังคม คือ พยายามทำให้เกิดความยุติธรรมในสังคมในเรื่องการให้บริการสาธารณะขององค์การรัฐ ซึ่งมุ่งเน้นเรื่อง
- ความเสมอภาคของประชาชนในการรับบริการสาธารณะ
- ความรับผิดชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการตัดสินใจและปฏิบัติตามนโยบาย
- การสนองความต้องของพลเมืองมากกว่าความต้องการขององค์การสาธารณะ
นอกจากการยึดถือปรัชญาความยุติธรรมทางสังคมแล้ว ยังคงต้องให้ความสำคัญต่อเรื่อง 4 เรื่อง
ด้วยกันคือ
1. ต้องการให้พลเมืองทุกคนได้รับบริการสาธารณะอย่างเท่าเทียมกัน
2. ต้องการให้นักบริหารเลิกวางตัวเป็นกลางและหันมาทำงานเพื่อหลักการของความเสมอ
ภาคทางสังคม ดังนั้นการบริหารจึงแยกไม่ออกจากการเมือง นักบริหารเป็นทั้งผู้บริหารและผู้กำหนดนโยบาย
3. ต้องการให้เกิดการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา โดยเฉพาะเปลี่ยนแปลงนโยบายและ
โครงสร้างการบริหารงานต่าง ๆ และยังต้องสร้างรูปแบบองค์การและการเมืองให้มีความยึดหยุ่นและ
เอื้ออำนวยต่อการเปลี่ยนแปลง ฉะนั้น การจัดองค์การแบบระบบราชการ ของ Max Weber จึงไม่เหมาะสมเพราะเป็นรูปแบบองค์การที่เน้นเสถียรภาพแทนการเปลี่ยนแปลง
4. เน้นเรื่องการมีส่วนร่วมทั้งในและนอก ซึ่งภายในองค์การคือ ควรเปิดโอกาสให้
เจ้าหน้าที่มีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายที่พวกเขารับผิดชอบ ภายนอกองค์การ คือ ควรเปิดโอกาสให้
พลเมืองมีส่วนร่วมในกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ

4. สมัยทฤษฎีและแนวการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ ( ค.ศ. 1970 – ปัจจุบัน) ครอบคลุมถึงทฤษฎีนโยบายสาธารณะ ทางเลือกสาธารณะ เศรษฐศาสตร์การเมือง

หมายเหตุ สำหรับ พาราไดม์ที่ 4 ได้โทรปรึกษาอาจารย์ดวงรัตน์ แล้ว อาจารย์บอกว่าให้ดูของเรื่องนโยบายสาธารณะ และการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New P.M.)